Co z dalszą modernizacją techniczną Wojska Polskiego? Raport NIK o Funduszu Wsparcia SZ i unijny instrument SAFE

Tomasz Dmitruk

Najwyższa Izba Kontroli (NIK) 23 września br. opublikowała raport pokontrolny, w którym negatywnie oceniła funkcjonowanie Funduszu Wsparcia Sił Zbrojnych (FWSZ). W ocenie Izby: wadliwe zaprojektowanie tego instrumentu, będzie negatywnie wpływać na podstawowy cel jego utworzenia, jakim było przyspieszenie modernizacji Sił Zbrojnych RP. Jednocześnie kilka dni wcześniej, 9 września br., Komisja Europejska poinformowała, że w ramach podziału budżetu instrumentu pożyczkowego na obronność SAFE Polsce przydzielono limit kredytu wynoszący aż 43,7 mld Euro. Czy instrument SAFE będzie antidotum na problemy z FWSZ i pozwoli na kontynuację przyspieszonego polskiego programu zbrojeń?

Potrzeby modernizacyjne i źródła ich finansowania

Potrzeby związane z modernizacją techniczną Wojska Polskiego określa „Program rozwoju Sił Zbrojnych” (PRSZ), przyjmowany zgodnie z postanowieniami ustawy o obronie Ojczyzny z dnia 11 marca 2022 roku (nazywanej dalej U3O). Obecnie obowiązuje PRSZ na lata 2021–2035. Do końca ubiegłego roku powinna zostać przyjęta nowa edycja tego dokumentu na lata 2025–2039, ale do chwili zakończenia edycji artykułu to nie nastąpiło. Pochodnymi dokumentami dla PRSZ są Centralne Plany Rzeczowe (CPR), obejmujące m.in.: „Plan Modernizacji Technicznej” (PMT), z którego finansowane są zakupy sprzętu wojskowego i uzbrojenia (SpW), modernizacje, modyfikacje oraz remonty SpW, a także prace badawczo-rozwojowe oraz „Plan Zakupu Środków Materiałowych” (PZŚM), z którego finansowane są zakupy m.in. amunicji i materiałów wybuchowych.

PRSZ jest finansowany w praktyce z dwóch źródeł, budżetu państwa (w części 29 „Obrona narodowa” oraz w innych częściach w dziale 752 „Obrona narodowa”) oraz pozabudżetowego Funduszu Wsparcia Sił Zbrojnych (FWSZ). Trzecie źródło – przychody ze zbycia akcji lub udziałów spółek przemysłowego potencjału obronnego nie jest obecnie wykorzystywane.

W latach 2022–2024 wg danych MON na: zakupy, modernizacje, modyfikacje i remonty SpW oraz zakupy środków materiałowych (w tym amunicji) wydatkowano łącznie 153,77 mld PLN brutto, w tym na wydatki z budżetu państwa (z PMT i PZŚM) przypadło 56% tej kwoty (86,02 mld PLN), a na wydatki z FWSZ 44% (67,75 mld PLN).

Jednocześnie z analiz autora wynika, że w przypadku głównych umów (ponad 200) na dostawy SpW, zawartych w latach 2022–2025, o łącznej wartości ok. 508 mld PLN, na wydatki z budżetu państwa (z PMT, PZŚM i na płatności podatku VAT od umów z FWSZ) przypada ok. 38% tej kwoty (tj. 194 mld PLN), a na wydatki netto z FWSZ 62% (tj. 314 mld PLN). Te proporcje dobrze pokazują, jak istotnym źródłem finansowania potrzeb modernizacyjnych Wojska Polskiego już obecnie jest FWSZ oraz jak jego rola będzie rosła w kolejnych latach.

Problemy z zadłużeniem państwa

Od czasu pandemii COVID-19 nastąpiło istotne przyspieszenie wzrostu zadłużenia Polski. W okresie od 2019 roku do 2024 roku państwowy dług publiczny (dług PDP) wzrósł o 620,7 mld PLN (63%), a dług sektora instytucji rządowych i samorządowych (dług EDP) wzrósł o 966,1 mld PLN (92%).

Dług PDP obejmuje zadłużenie wszystkich podmiotów sektora finansów publicznych, natomiast dług EDP ma szerszy zakres i obejmuje również zadłużenie funduszy pozabudżetowych obsługiwanych przez Bank Gospodarstwa Krajowego (BGK), np. takich jak: Fundusz Przeciwdziałania COVID-19, Krajowy Fundusz Drogowy czy interesujący nas FWSZ. Dług EDP jest liczony według metodologii Unii Europejskiej, podczas gdy dług PDP jest ustalany zgodnie z polskim prawem.

Na pocieszenie, w tym samym okresie Produkt Krajowy Brutto (PKB) Polski wzrósł o 58%. W rezultacie wskaźnik udziału długu PDP w relacji do PKB pozostawał na bezpiecznym poziomie 39–47%. Gorzej było w przypadku wskaźnika długu EDP w relacji do PKB. W 2019 roku wynosił on 45,2%, a w 2024 roku już 55,1% PKB. To rezultat tego, że kolejne rządy zwiększały wydatki funduszy pozabudżetowych, których operatorem jest BGK. O ile w 2019 roku różnica pomiędzy EDP a PDP wynosiła 55,3 mld PLN (2,4% PKB), to w 2024 roku było to już 400,7 mld PLN (11,0% PKB).

W tym miejscu warto wyjaśnić, dlaczego rząd zwiększa zadłużenie funduszy pozabudżetowych (a zatem dług EDP), starając się minimalizować wzrost długu PDP. Wynika to wprost z polskich przepisów prawa. Po pierwsze, art. 216 ust. 5 Konstytucji RP mówi, że: Nie wolno zaciągać pożyczek lub udzielać gwarancji i poręczeń finansowych, w następstwie których państwowy dług publiczny przekroczy 3/5 wartości rocznego produktu krajowego brutto. Czyli Konstytucja RP wprost określa, że dług PDP nie może przekroczyć 60% PKB w danym roku.

Bardziej szczegółowe wymagania w tym zakresie zostały określone w art. 86 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (uofp). Ustawa określa próg ostrożnościowy zadłużenia PDP wynoszący 55% PKB. Jego przekroczenie wiąże się z szeregiem konsekwencji opisanych w art. 86 ust.1 pkt. 2 uofp. W przypadku gdy zadłużenie PDP przekroczy 60% PKB, konsekwencje dla rządu są jeszcze bardziej dotkliwe i opisuje je art. 86 ust. 1 pkt. 3 uofp.

Biorąc powyższe pod uwagę, trudno się dziwić, że kolejne rządy starają się ograniczać wzrost długu PDP. Niestety, również zbytni wzrost długu EDP ma konsekwencje, ale wynika to z przepisów Unii Europejskiej. Te negatywne następstwa to uruchomienie procedury nadmiernego deficytu w stosunku do kraju, którego dług publiczny (EDP) przekroczy poziom 60% PKB.

Niestety, prognozy MF dotyczące zarówno długu PDP, jak i EDP są bardzo niepokojące. Zgodnie ze „Strategią zarządzania długiem sektora finansów publicznych w latach 2026–2029”, opublikowaną przez MF we wrześniu br., dług PDP w 2027 roku ma przekroczyć próg ostrożnościowy i wynieść 55,6% PKB, a w 2029 roku ma osiągnąć poziom 59,5% PKB, niemal równy konstytucyjnemu limitowi. W przypadku wskaźnika długu EDP w relacji do PKB jest jeszcze gorzej, bowiem w 2026 roku ma on osiągnąć poziom 65,4%, a w 2029 roku aż 75,3%. Prognoza MF przewiduje również dalszy wzrost różnicy pomiędzy długiem EDP a PDP. W br. ma ona osiągnąć kwotę 423,7 mld PLN (10,9% PKB), a w 2029 roku dojść do poziomu 772,7 mld PLN (15,8% PKB), z czego aż 325,5 mld PLN ma stanowić zadłużenie FWSZ.

Pełna wersja artykułu w magazynie NTW 11/2025